Diversidad de los instrumentos en la gestión ambiental
Los instrumentos se clasifican en cuatro grandes categorías:
- 2. Los instrumentos administrativos consistentes en el otorgamiento de licencias permisos y demás modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales previstos en las diferentes legislaciones. La licencia ambiental ha sido el instrumento predominante dentro de esta categoría.
- 3. Los instrumentos económicos que están dirigidos a hacer que las fuerzas del mercado sean las principales propiciadoras del cumplimiento de las metas ambientales de la sociedad.
- 4. La educación, la investigación, la asistencia técnica y la información ambiental conforman la cuarta categoría.
Al hacer esta categorización, en este estudio no se adopta la aproximación según la cual el mundo de los instrumentos de gestión ambiental se divide tajantemente en dos: económicos y comando y control. Es una categorización que deja por fuera otros instrumentos de enorme importancia para los formuladores de políticas, como la educación, la investigación y la información. Además, es una categorización que con frecuencia ha sido utilizada como una estrategia para subrayar la superioridad de los instrumentos económicos frente a los tradicionales instrumentos de regulación directa, que en últimas son la expresión en el campo de la gestión ambiental de la forma más usual y conocida de hacer cumplir la ley.
Como lo han señalado Russel y Powell (1997): "Comando y control tiene una acepción peyorativa, recuerda los grandes fracasos de la economía de comando del bloque comunista y tácitamente compara la idea de control con la de libre como en el mercado libre". Comando y control no es, en síntesis, una denominación neutra y no es útil para que el formulador de políticas entienda mejor cuáles son las alternativas que tiene ante sí.
Al utilizar la denominación comando y control en su sentido estricto -una indicación precisa de qué hay que hacer y cómo debe hacerse- serían muy pocos los instrumentos que caerían en esta categoría. Un ejemplo de este tipo de instrumento sería el correspondiente al control de la contaminación producida por los automóviles en muchos países que establece normas en cuanto a la descarga y requisitos en cuanto al equipo que debe ser utilizado. Otro ejemplo, es el correspondiente a la pesca de salmón que establece normas en cuanto a las cantidades que pueden ser extraídas y establece requisitos para los equipos que deben ser utilizados con el fin de proteger al delfín.
En la realidad, la mayoría de los instrumentos de regulación directa y de los instrumentos administrativos dejan abierta las opciones del cómo hacerse. En últimas, lo que caracteriza a los instrumentos de regulación directa es el uso de sanciones como una de las formas para hacerlas cumplir. Sin embargo, la presencia de la sanción no implica de ninguna manera la exclusión de otros instrumentos para cumplir con la norma específica. Así, por ejemplo, la violación de las normas sobre protección de un bosque natural privado puede conllevar una sanción penal o económica a su propietario; pero a su vez, ese mismo propietario puede estar protegiendo ese bosque en virtud de incentivos económicos que le son otorgados en el contexto de un programa basado en el pago de los servicios ambientales.
Si bien se reconoce que la dicotomía entre instrumentos económicos e instrumentos de comando y control está bastante superada, todavía se suele estigmatizar estos últimos para vender aquellos o para argüir a favor de los sistemas de cumplimiento voluntario. Pero la experiencia de la última década indica que las autoridades están hoy en posibilidad de utilizar múltiples instrumentos para crear la estructurade incentivos necesaria para alcanzar las metas ambientales trazadas. En síntesis, los instrumentos económicos pueden complementarse entre sí o complementar a los de comando y control y en algunos casos sustituirlos; además, son muchas las situaciones en que estos últimos continúan siendo la solución más adecuada.
Instrumentos de Regulación Directa
Los instrumentos de regulación directa (comando y control) consisten en la promulgación y obligatoriedad de leyes y normas que prescriben objetivos de calidad ambiental y de manejo y conservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente. Se basan en la ecuación coerción-sanción, y constituye una de las principales formas de intervención, con la que cuentan los Estados y la comunidadinternacional, para ejercer control normativo en los diferentes ámbitos de la sociedad.
Los instrumentos de regulación directa y los administrativos, o de comando y control, predominan en la gestión ambiental. Los instrumentos económicos juegan un papel aún menor en el control de las emisiones y en la conservación de los ecosistemas naturales, no obstante los interesantes avances que se han hecho en la última década.
Una de las estrategias más utilizadas para prevenir y controlar la contaminación y en general, el deterioro ambiental, es la promulgación de normas orientadas a establecer controles de calidad ambiental, de emisión, de vertimiento y de concentración de residuos sólidos, cuyo incumplimiento genera la imposición de sanciones. Con este mismo fin, se formulan normas sobre productos, procesos de producción y estándares tecnológicos. Las regulaciones pueden también referirse a la prohibición o restricción cuantitativa en el uso de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.
Entre los instrumentos de regulación directa tenemos los siguientes:
- Normas de calidad ambiental y estándares de emisión
- Instrumentos administrativos y de planificación
- Las licencias ambientales y los Estudios de Impacto Ambiental (EIA)
- Planes de Adecuación y Manejo Ambiental
Instrumentos Administrativos
Desde la incorporación de políticas ambientales en la mayoría de los países en desarrollo, los instrumentos administrativos que han sido predominantes corresponden a las estrategias de ordenamiento y control. Se basa principalmente en la aplicación de instrumentos reglamentarios, como normas, permisos y licencias, al igual que el control del uso del agua y el suelo. Este enfoque estratégico permite al Estado, un grado razonable de certidumbre sobre el nivel de reducción predecible de la contaminación.
Aunque este enfoque ha sido criticado por ser económicamente ineficiente y difícil de aplicar, se ha logrado un progreso significativo en el cumplimiento de los objetivos de las políticas y legislaciones ambientales. Entre algunos de los instrumentos tenemos: Evaluaciones, controles, autorizaciones y regulaciones. Algunos ejemplos son las evaluaciones de impacto ambiental y auditorías ambientales.
Instrumentos Económicos
Los instrumentos económicos usan las fuerzas del mercado para integrar las decisiones económicas y ambientales. La literatura sobre la materia subraya que estos instrumentos deben suministrar los precios y otras señales del mercado con el propósito de ayudar a las instancias decisorias a reconocer las implicaciones ambientales de sus decisiones. Observa que la sanción económica como sistema coercitivo para el cumplimiento de las regulaciones o normas establecidas en el contexto del sistema de comando y control es un "instrumento de mercado muy débil" en la medida en que establece una gran rigidez en la toma de decisiones individuales. Y, en contraste, arguye que un "instrumento de mercado muy sólido" es aquel que permite a las fuerzas del mercado determinar la mejor manera de cumplir con una meta o norma determinada.
Usualmente se entiende que un instrumento de mercado debe intentar equiparar o alinear los costos privados con los costos sociales para reducir las externalidades. La teoría económica sugiere que si fuera posible colocar un valor monetario al daño ambiental causado por la contaminación, sería entonces posible establecer un cargo o gravamen ambiental igual al costo del daño producido, que sirva como un desincentivo para el comportamiento depredador. El nivel resultante de la polución sería el nivel teórico óptimo. En forma similar se sugiere colocar el pago de incentivos con el fin de que determinados actores conserven un recurso natural particular (ej. un bosque). El valor del incentivo económico óptimo sería aquel que se iguale a la suma de los valores de los múltiples servicios ambientales producidos a la sociedad por ese recurso (si lo excede se trataría de un subsidio). Un "instrumento económico muy sólido" sería entonces aquel que cumpla con este tipo de condiciones.
Los fundamentos teóricos de los instrumentos económicos así concebidos son muy atractivos, pero existen muchos obstáculos para su puesta en marcha, entre los cuales se subrayan los referidos a la valoración de los servicios ambientales, un hecho que ha limitado su uso tanto en el mundo desarrollado como en desarrollo. En el caso de América Latina, la experiencia ha indicado que su puesta en marcha exige una capacidad de gestión igual o mayor que la requerida por los instrumentos de comando y control, una observación confirmada por el presente estudio. En otras palabras, muchas de las carencias de capacidad institucional que explican parte de las dificultades para poner en marcha los instrumentos de comando y control, explicarían también el modesto lugar que todavía ocupan los instrumentos económicos dentro del cuadro de la gestión ambiental en la región.
En virtud de las anteriores consideraciones, en este estudio se adopta una visión más simple sobre los instrumentos económicos. Los costos y beneficios de su utilización deberían evaluarse en relación con los instrumentos de comando y control que producirían el mismo nivel de protección ambiental. Es decir, nuestro compás apunta hacia el costo de alcanzar un objetivo ambiental predeterminado y tangible.
Las diversas experiencias de los países de la región se examinan aquí a partir de la clasificación de los instrumentos económicos propuesta por Panayoutu (1994):
- Sistemas de cargo
- Instrumentos fiscales
- Instrumentos financieros
- Sistema de responsabilidades
- Sistema de restitución de depósitos
- Derechos de propiedad
- Creación de mercados
- Certificación forestal: FSC
- Certificación de los productos agropecuarios orgánicos
- Certificación de la industria: las normas ISO
- Fondos ambientales
- Instrumentos financieros
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